我国第三支柱养老保险税收政策完善研究
作者：
温来成（中央财经大学中财—中证鹏元地方财政投融资研究所）
贺志强（中央财经大学财政税务学院）
张 偲（中信改革发展研究基金会）
第七次全国人口普查数据显示，我国人口老龄化问题已十分严峻。目前我国第一、第二支柱养老保险已难以满足国民养老保障需求，发展壮大第三支柱养老保险已刻不容缓。从国际经验看，税收政策是促进第三支柱养老保险发展的重要手段。在此背景下，本文将对我国第三支柱养老保险的税收政策进行研究。
（一）我国人口老龄化的形势严峻
我国自2000年进入老龄化社会以来，人口年龄结构加速老化，老龄化发展形势非常严峻。第七次全国人口普查数据显示，截至2020年年底，我国65岁及以上的人口有近两亿人，占全国总人口的13.5%，预计该比重在“十四五”时期将达到14%。参照当前国际通用划分标准，当一个国家65岁及以上人口占全国总人口的比重超过7%将进入老龄化社会，超过14%将进入深度老龄化社会，超过20%则进入了超级老龄化社会。这意味着，在未来的几年里，我国将进入深度老龄化社会。从城市层面看，我国已有149个城市的65岁及以上人口占比超过了14%，进入深度老龄化社会。从国际视野看，从老龄化社会到深度老龄化社会，我国耗费的时间明显低于世界平均水平。具体而言，从老龄化社会到深度老龄化社会，我国仅用了25年，世界平均水平是35年。另外，从深度老龄化社会到超级老龄化社会，预计我国只需要10多年，相比之下，德国和法国完成这个过程分别用了35年和30年。与欧美国家以及世界平均水平相比，我国人口老龄化程度发展要快得多。由此可见，在未来的10多年里，我国人口老龄化形势将十分严峻。
（二）我国养老保险三个支柱发展不平衡
我国第一支柱养老保险是基本养老保险，由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成。据统计，2020年我国基本养老保险基金收入4.92万亿元，支出5.47万亿元，年末结存合计5.81万亿元。其中：城镇职工基本养老保险基金收入4.44万亿元，支出5.13万亿元，年末结存合计4.83万亿元；城乡居民基本养老保险基金收入0.48万亿元，支出0.34万亿元，年末结存合计0.98万亿元。从覆盖人数看，2020年年末我国基本养老保险基金覆盖人数9.99亿人。其中，城镇职工基本养老保险基金覆盖人数为4.56亿人，城乡居民基本养老保险覆盖人数为5.43亿人。基本养老保险覆盖人数已近10亿人，这意味着基本养老保险承担着绝大多数老百姓的养老责任。
我国第二支柱养老保险由企业年金和职业年金组成，目前发展还较为不足。截至2020年年底，我国第二支柱养老基金积累总计约3万多亿元。其中，我国企业年金累积额为2.25万亿元，但覆盖人群有限。2020年全国参加企业年金养老保险的人数为2 717.53万人，仅占到企业职工总人数的10%。另外，从建立计划情况看，2020年有企业年金计划的企业共计10.52万家，但截至2021年2月，我国共有在业或存续的企业总计4 457.2万家。由此可见，当前我国企业年金只能覆盖到少数企业，也就意味着只有少数人才能享受到企业年金的待遇。与企业年金覆盖目标不同，职业年金覆盖的对象是机关事业单位人员，覆盖率因而要广得多。但是，由于我国职业年金制度建立得比较晚，运行至今只有6年多，使得当前全国职业年金累积额还不足万亿元。
我国第三支柱养老保险是以个人为主导的商业养老保险，包括个人税收递延型商业养老保险（以下简称“税延型商业养老保险”）、专属补充商业养老保险（以下简称“专属型养老保险”），以及投资养老、消费养老和住房养老等养老性质产品。由于我国近些年才开始关注第三支柱养老保险，再加上相关激励政策不到位，导致其发展较为滞后。以最具有代表性的税延型商业养老保险为例，2018年5月，我国税延型商业养老保险在上海等部分地区开始试点。从目前试点的结果看，远不及市场预期，业务总体规模非常小。据统计，截至2020年4月底，全国共有4.76万人参保。可见，在养老保险三个支柱中，第一支柱养老保险处于绝对优势，第二支柱养老保险发展存在不足，第三支柱养老保险发展较为滞后。
（三）第三支柱养老保险发展需要完善的税收政策支持
目前，我国已出台了与第一支柱养老保险、第二支柱养老保险相关的税收优惠政策。例如，企业上缴的养老保险费可以在企业所得税税前扣除；企业和事业单位根据国家规定，为在本单位任职或者受雇的全体职工缴付的企业年金或职业年金，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；等等。同样，推动我国第三支柱养老保险发展，离不开税收政策的大力支持，尤其是在人口老龄化形势严峻和养老保险三个支柱发展不平衡的背景下。首先，各类业务的发展需要税收优惠政策的支持。投资养老、消费养老、住房养老等新型养老产品由于具有一定的公益性，可以增加老年人的养老金收入，提高老年人的退休生活质量，因此其发展需要国家给予一定的税收支持。其次，通过税收优惠可以吸引更多的居民参加第三支柱养老保险。与第一支柱养老保险具有一定的强制性不同，第三支柱养老保险是自愿的，税收优惠政策可以吸引更多的居民参加第三支柱养老保险，扩大养老产品供给规模，为居民提供更多的养老保障，同时可以降低基本养老保险的压力，减轻政府财政负担。
（一）我国第三支柱养老保险发展现状
1.商业养老保险。我国商业养老保险发展起步比较晚，目前正处于探索阶段。我国已经开始试点的商业养老保险有两大类：税延型商业养老保险和专属型商业养老保险。其中，税延型商业养老保险从2018年5月开始在上海等部分地区试点，但发展比较缓慢。与税延型商业养老保险相比，专属型商业养老保险起步更晚。专属型商业养老保险于2021年6月才开始在我国试点，且试点期限只有一年。比税延型商业养老保险更有优势的是，专属型商业养老保险的覆盖面更广，且投保和交费方式更加简便，退保规则也更加灵活，因而未来发展前景非常广阔。
2.养老性质产品。
（1）投资养老。2021年9月，为进一步发挥理财业务特点和优势，推动投资养老市场的发展，银保监会对外发布《关于开展养老理财产品试点的通知》（以下简称《通知》），在武汉、成都、深圳、青岛四地的四家理财机构开展养老理财产品试点。为了确保试点工作稳妥、有序推进，《通知》要求四家试点机构做好产品设计、风险管理、销售管理、信息披露和投资者保护等方面工作，确保相关业务审慎合规，守住风险底线，保障养老理财产品稳健运行。同时《通知》还要求试点机构在设计养老理财产品时，不仅要采用稳健的资产配置策略，还要符合养老需求和生命周期特点。由于养老理财产品在投资过程中比较注重长期性、公共性和安全性，因而养老理财产品的主要投资方向往往是符合国家战略和产业政策的相关领域。除此之外，开展养老理财产品试点工作，不仅有助于丰富第三支柱养老金融产品供给，而且还有助于培育投资者形成“长期投资长期收益”的良好价值观。
（2）消费养老。消费养老是个人通过消费积分、返利、奖励等消费附加值形式实现个人消费养老金的积累。消费养老作为第三支柱养老保险的重要组成部分，对于补充和完善我国养老保障体系具有深远意义。近年来，我国消费养老呈现出消费需求不断扩大、消费环境日益优化、消费能力持续提升的良好发展趋势。未来，伴随着我国消费养老制度的不断完善，消费养老需求将持续扩大，消费养老发展前景广阔。根据张车伟 等（2019）测算，在需求端，我国老年人口消费养老需求规模在“十四五”期末将达到11.36万亿元，到二十一世纪中叶将突破60万亿元。但是，在供给端，消费养老市场提供的养老消费产品总价值与消费养老的需求相比还存在较大的差距。另外，我国消费养老类产品供给明显不足。当前国际上提供的消费养老类产品大约有六万种，而国内仅有两千多种。
（3）住房养老。2014年7月，我国住房反向抵押养老保险开始试点。2018年8月，银保监会进一步加大政策支持力度，发布通知将住房反向抵押养老保险推向全国。作为住房养老类产品，住房反向抵押养老保险的覆盖人群为60岁以上拥有房屋完全独立产权的老年人。从现阶段试点情况看，住房反向抵押养老保险业务在我国开展得并不理想。截至2019年9月末，该类业务只有129户191位老人参与。与2018年6月末比，投保家庭和老人各仅增加了31户和52位，由此可见，住房养老现阶段在我国发展还较为滞后。
（二）我国第三支柱养老保险相关税收政策
现有的税收优惠政策主要针对的是税延型商业养老保险。比如，《财政部 税务总局 人力资源社会保障部 中国银行保险监督管理委员会 证监会关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）、《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》（银保监发〔2018〕20号）和《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》（银保监发〔2018〕23号）。这些政策文件虽然对税延型商业养老保险的优惠作出了明确规定，但是还存在以下问题。
1.税收制度及相关税收政策。一方面，税延型商业养老保险的税收政策缺少与第二支柱养老保险相关税收政策的有效衔接。由于参保人退休领取的企业年金和职业年金不纳入综合所得，使得我国税延型商业养老保险与企业年金的税收优惠政策存在割裂，一定程度上制约税延性商业养老保险的发展。除此之外，我国资本利得税相关政策还是空白。由于我国对银行存款利息所得免征个人所得税，而对投保养老保险只是允许个人所得税递延，这对于投资者而言，银行存款的吸引力似乎要更大些。我国居民储蓄率在全世界排名一直比较靠前，即老百姓拥有的大量资金是以银行存款的形式存在的，如果不借助资本利得税的外部“压力”，银行存款难以从储蓄账户过渡到养老金账户，并成为第三支柱养老金。另一方面，现有的税收优惠政策主要针对的是税延型商业养老保险，对投资养老、消费养老和住房养老的支持几乎是空白。在投资养老方面，对金融机构因发行管理第三支柱养老保险合格金融产品而取得的收入，没有相应的税收优惠措施。在消费养老方面，鉴于消费养老实质上是商家给顾客的一种让利活动（董克用 等，2020），如果在国家层面缺少对商家一定程度上的税收支持，就难以吸引商家积极地参与并提供更多的消费养老产品，进而无法解决我国现阶段消费养老市场供给能力不足的困境。在住房养老方面，当前我国涉及住房反向抵押养老保险的税收优惠几乎也是空白。如果国家在这方面的税收支持不及时跟进，无论是保险机构还是参保人，积极性都不会太高，从而会导致住房反向抵押养老保险的发展十分困难。
2.税收优惠力度不足。之所以税延型商业养老保险自2018年5月试点以来投保人数和业务规模依旧偏低，主要是因为税收优惠政策力度不足，具体体现在两个方面。一是税收优惠覆盖人群较窄。税延型商业养老保险试点目前仅在极少数省份进行，覆盖对象必然十分局限。尤其是在个人所得税基本费用扣除标准提高至每年6万元后，参保人群门槛提高，税延型商业养老保险覆盖的目标人群被大量挤出。二是税收优惠力度较小。税延型商业养老保险扣除限额采用收入6%和1 000元孰低原则确定。对于低收入人群而言，投保意味着将来很有可能要多缴税。而对高收入人群而言，尽管有超额缴费的条件，但鉴于税前最多每月扣除1 000元，超额部分需要纳税，大多数人也会放弃参保。由此可见，如果不扩大税延型商业养老保险覆盖人群、不提高相应的税收优惠力度，相关产品难以吸引投保人。
（一）美国第三支柱养老保险发展及相关税收政策
美国以传统个人退休账户和罗斯个人退休账户最具代表。1981年，美国颁布《经济复苏税法案》，拓宽个人退休账户的适用范围，使得所有就业的纳税人都可开设退休账户，对个人退休账户的推广起到了巨大的推动作用。通过上述法案，美国的第三支柱养老保险及其账户体系基本框架搭建完成。根据上述方案所设立的个人退休账户也被称为传统个人退休账户，其特点是在养老金缴纳阶段不征收个人所得税，在投资、保值增值阶段依然不征收个人所得税，而在退休领取时征收个人所得税。传统个人退休账户是一种典型的由政府提供养老金缴纳、投资、保值增值阶段税收优惠，以激励民众参与的“先豁免后缴税”型账户。
1997年，为了减轻纳税人的税收负担，克林顿政府颁布了《纳税人救济法》。该法案在税收减免、资本利得税等方面有所调整，首次建立了罗斯个人退休账户，充实完善了美国的个人商业养老金账户体系。罗斯个人退休账户与传统个人退休账户最大的区别在于，罗斯个人退休账户是一种“先缴税后豁免”型账户，即罗斯个人退休账户中的缴费部分是税后资金，而传统个人退休账户中累积的是尚未缴税的资金。罗斯个人退休账户的优点在于提供了更加灵活的养老金账户选择，对青少年参与个人商业养老保险提供了更强的激励。与传统个人退休账户相比，罗斯个人退休账户让青少年以及其他一些当前个人所得税税率较低而退休时个人所得税税率较高的纳税人有了合理降低养老费用负担的途径。罗斯个人退休账户经过二十多年的沉淀，获得了美国千禧一代的广泛认可。
（二）加拿大第三支柱养老保险发展及相关税收政策
注册养老储蓄计划和免税储蓄账户是加拿大第三支柱养老保险的重要内容，这两类计划均享有一定程度的税收优惠。注册养老储蓄计划是一种“先豁免后缴税”型养老保险计划，而免税储蓄账户是一种“先缴税后豁免”型账户。值得注意的是，无论是注册养老储蓄计划，还是免税储蓄账户，都对投资方式有着严格的要求。注册养老储蓄计划的投资如果与官方规定的投资方式不符，那么这部分投资资产将被征收等于市值50%的税款。免税储蓄账户的投资收益如果是通过运用不符合官方规定的投资方式所获得的，那么这部分投资资产将会被一次性征税，征收的税款额度为投资资产市值的50%。可见，无论是注册养老储蓄计划，还是免税储蓄账户，如果账户投资方式不符合规定，会有相应的税收惩罚，而且惩罚力度非常大。
（三）英国第三支柱养老保险发展及相关税收政策
自二十世纪八十年代起，在税收优惠政策的刺激下，以税延型商业养老保险为核心的第三支柱养老保险快速成为英国养老保险体系的中坚力量。其中，个人商业养老金计划的出台，对于推动英国税延型商业养老保险的迅速发展具有重要意义。个人商业养老金计划实行的税收优惠政策属于“先豁免后缴税”模式。在缴费限额方面，该计划缴费上限受年度缴费限额和终身缴费限额共同约束。具体看，对于在年度缴费限额内或者超出年度缴费限额但在终身缴费限额内的缴费全部免税，具体免税额度因适用税率差异而有区别。对于超出年度缴费限额和终身缴费限额的缴费，超额部分需要纳税，但退休或因重病而开始领取养老金的参保人除外。
除此之外，值得警惕的是，英国将养老金私有化进行得较为激进，把养老的责任都甩给了社会和个人，导致积累制养老金没有了社会保险的共济和再分配功能，会进一步拉大贫富差距。在这种情况下，再对第三支柱养老保险实施税收优惠政策，则会使只有余力购买第三支柱养老保险的相对富裕人群才能享受这部分优惠，从而造成撒切尔政府执政时期，英国基尼系数的迅速上升。我国发展第三支柱养老保险的目的是更好地缩小贫富差距，覆盖更广的参保人群，因此需要警惕为了金融产业自身受益，盲目跟风照搬英国第三支柱养老保险经验，而无视积累制养老金可能进一步拉大贫富差距的风险。
（四）法国第三支柱养老保险发展及相关税收政策
法国是发达国家中福利体系较为完备的国家，但其个人商业养老保险制度与美、英等国家相比，发展还较为滞后。进入二十一世纪以来，法国政府通过提供一系列包括税收优惠在内的支持政策来推进个人商业养老保险的发展。在此背景下，以人民退休养老储蓄计划为代表的个人商业养老保险迎来了快速发展期。人民退休养老储蓄计划是一种面向全部法国居民的长期人寿保险，也是该国一款典型的税延型商业养老保险产品。该计划实行的税收优惠政策采用的是“先豁免后缴税”模式。由于法国政府希望居民进行长期储蓄，而不是短期储蓄，因此通常情况下，居民需要持有8年以上的长期人寿保险才可以从个人所得税中扣除。再者，法国对于扣除方式也作出了明确的要求。在领取环节，对养老保险本金不予征税，仅对投资收益部分征收个人所得税。具体看，需征收个人所得税的投资收益的比例，50岁以下为70%，50～59岁为50%，60～69岁为40%，70岁及以上为30%。
（五）德国第三支柱养老保险发展及相关税收政策
自进入二十一世纪以来，德国大力发展第三支柱养老保险，以应对人口老龄化对社会养老保险体系的冲击。比如，通过利用一系列税收优惠政策来激励居民参保个人商业养老保险。在税收优惠政策的激励下，以里斯特养老金和吕鲁普养老金为代表的个人商业养老保险在德国发展迅猛（刘华 等，2021）。里斯特养老金的税收优惠政策实行的是“先豁免后缴税”模式。缴费限额方面，里斯特养老金缴费阶段的免税限额随着通货膨胀和居民工资收入水平的增加而逐步提高。同样地，吕鲁普养老金的税收优惠政策实行的也是“先豁免后缴税”模式，但吕鲁普养老金计划的税收政策要更为细致。具体看，在缴费环节，2005年的免税比例为60%（免税限额为2502欧元），之后每年增加2%，到2025年达到100%（免税限额为4200欧元），2025年后吕鲁普养老金全部免税；在领取环节，2005年的征税比例为50%，2005～2020年每年增加2%，2020～2040年每年增加1%。2040年之后，吕鲁普养老金全部征税。然而，吕鲁普养老金无法继承的特征，使得其实施效果并未达到预期。
（六）意大利第三支柱养老保险发展及相关税收政策
根据世界银行公布的数据，1992年意大利的老龄人口抚养比高达22.69%。在此背景下，意大利政府开始对国内养老保险制度进行了一系列深刻的改革。为了大力推动个人商业养老保险市场的发展，意大利政府对第三支柱养老保险实行了“先豁免后缴税”模式的税收优惠政策。具体看，在缴费阶段，个人商业养老金计划的免税限额采用5 165欧元与个人年收入的12%孰低的原则。在领取时，个人所得税税率在25%至43%之间。另外，意大利税法还规定，自2007年9月起对定期给付的个人商业养老保险单独征收15%单一税率的个人所得税；超过15年以后，税率逐年递减0.3%，下限为9%。这种“先豁免后缴税”模式的税收优惠政策，极大地激励了意大利个人商业养老保险市场的发展。经济合作与发展组织（OECD）统计数据显示，意大利个人商业养老资产规模由2001年的不足300亿美元，增加到2013年的1 633.59亿美元。
从上述国家第三支柱养老保险发展及相关税收政策看，各国均利用税收优惠政策引导居民参加商业养老保险等，以形成对本国居民第一、第二支柱养老保险的补充。而税收优惠的环节，可以选择在资金的设立、投资及领取的不同环节，但税收优惠的幅度均有一定的条件，可供居民选择。
（一）健全税收制度及相关税收政策
首先，在税延型商业养老保险的税收制度设计中，应加强税延型商业养老保险与第二支柱养老保险相关税收政策的有效衔接，从而避免第二、第三支柱养老保险税收政策的割裂。其次，资本利得税的开征，也将有利于加快推进储蓄存款向第三支柱养老保险的转换。再次，在支持投资养老、消费养老和住房养老方面，即使我国已经出台一些扶持政策，但几乎没有税收优惠政策，所以在政府层面上应给予投资养老、消费养老和住房养老一定的税收支持，以便更好地发挥税收对第三支柱养老保险发展的促进作用。具体而言，在投资养老方面，建议实施养老理财产品税费优惠政策。2021年9月，银保监会在武汉、成都、深圳、青岛四地的四家商业银行理财机构开展养老理财产品试点。鉴于商业银行的普惠性和专业性，其是养老资产的最佳平台。为此，应充分发挥商业银行参与养老金融体系建设的主力军作用，积极探索将银行养老金融产品全面纳入第三支柱养老保险。因而，对发行管理养老理财产品的金融机构，建议政府给予一定的税收政策支持，以提高它们参与建设第三支柱养老保险市场的积极性。在消费养老和住房养老方面，国家层面也应给予一定的税收支持。比如，可以对通过提供住房反向抵押产品而获得的投资收益免征增值税及附加税。最后，需要强调的是，在推动第三支柱养老保险发展的过程中，相关税收制度的设计不仅要考虑效率，公平也值得重视，如可以利用税收优惠和财政补贴，避免基尼系数过高。
（二）加大税收优惠力度
我国第三支柱养老保险发展起步较晚，与之配套的多项税收优惠政策正处在试点阶段，其政策效果具有很强的不确定性。因此，及时评估税收优惠政策效果并提高优惠力度，对于推动第三支柱养老保险发展具有重要意义。从目前税延型商业养老保险试点情况看，无论是参保人数，还是业务规模，都远不及市场预期。尽管当前制约税延型商业养老保险发展的因素有很多，但主要原因还是在于税收优惠力度不足。鉴于此，建议根据当前经济社会发展水平，适度扩大税延型商业养老保险免税限额，增强其对目前处在就业阶段年轻一代的吸引力。具体而言，建议在取消6%比例限制的同时，参考个人所得税专项附加扣除中赡养支出的扣除标准，将限额增加到2 000元/月，并将税延型商业养老保险类的费用作为专项扣除项目。同时，降低或免除税延型商业养老保险领取阶段的税收，进一步提高税延型商业养老保险的税收优惠力度。
（三）强化税收征管保障
在完善我国第三支柱养老保险税收政策的同时，建议加强对第三支柱养老保险的税收征管。由于我国第三支柱养老保险的税收优惠政策主要是个人所得税的减免，因而第三支柱养老保险的税收征管主要在个人所得税征管领域。鉴于大数据技术已越来越成熟，养老保险划归税务机关征管，为破解第三支柱养老保险中的个人所得税征管难题提供了宝贵机遇。在个人所得税征管过程中，征纳双方信息不对称、税源监控难等是亟需解决的核心难题。然而，凭借大数据技术的强大功能，解决这些难题已成为可能。在制度建设方面，可以利用大数据，建立起以账户制为基础的个人养老金制度，实现社保、税务部门和产品管理机构等不同平台的互联互通。此外，还要建立配套的税收惩罚机制。借鉴加拿大先进经验，如果账户投资方式不符合规定，应及时启动具有较大惩罚力度的税收惩罚机制。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第12期。）
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